2024年03月04日
——律師解讀《河南周口國家農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)發(fā)展促進條例》
新聞發(fā)布會現(xiàn)場。 徐松 攝
記者 陳永團 通訊員 李若鳴 整理
核心閱讀
周口作為全國糧食主產(chǎn)區(qū)，截至2023年，全市耕地面積1273.3萬畝，其中，永久基本農(nóng)田1119.1萬畝，累計建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田937.2萬畝，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)面積和投資規(guī)模均居全省前列。
為實現(xiàn)立法與改革相銜接，周口市人大常委會圍繞省委、市委確定的戰(zhàn)略部署和功能定位，以發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力為促進河南周口國家農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)（以下簡稱農(nóng)高區(qū)）高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求和重要支撐，創(chuàng)新機制、集聚要素、整合資源，科學(xué)設(shè)計法規(guī)制度，創(chuàng)制性制定《河南周口國家農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)發(fā)展促進條例》（以下簡稱《條例》），經(jīng)河南省人大常委會批準(zhǔn)，于2024年3月1日起施行。周口多位律師對《條例》進行了解讀。
蘇華偉：周口市律師協(xié)會會長 周口市五屆人大法制委員會副主任委員
糧食安全作為治國理政的頭等大事，是構(gòu)成國家安全的重要內(nèi)容。作為河南省第一產(chǎn)糧大市，我市堅決扛穩(wěn)糧食安全重任。農(nóng)高區(qū)能在我市設(shè)立，本身就是國家對我市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和重要地位的肯定。《條例》的制定和實施，不僅說明市委、市政府扛牢糧食安全重任的決心不動搖，更說明我市必將在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展過程中探索出一條具有周口特色的道路。
僅從管理機制上分析，《條例》第十條確立了農(nóng)高區(qū)管理委員會（下稱管委會）是市政府的派出機構(gòu)，“承接并行使省、市依法賦予的行政職權(quán)事項和相關(guān)服務(wù)工作”，賦予明確的行政職權(quán)；《條例》第十一條規(guī)定，“市人民政府有關(guān)部門、縣人民政府可以將部分行政職權(quán)委托管委會行使”，將市政府相關(guān)部門和縣政府的行政權(quán)管轄區(qū)域與管委會的管理職權(quán)進行了清晰的定位和交接。這些規(guī)定說明，除了市政府賦權(quán)之外，管委會的其他職權(quán)來自相關(guān)部門的依法委托。如果確實存在“依法不能委托行政職權(quán)”的情形，“可以在農(nóng)高區(qū)派駐機構(gòu)或執(zhí)法人員”。為了保障農(nóng)高區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，創(chuàng)新體制機制，確保自主決策，《條例》第九條第二款明確規(guī)定，“本市行政區(qū)域內(nèi)需要先行試點的重大改革舉措，農(nóng)高區(qū)具備條件的，在農(nóng)高區(qū)優(yōu)先試點”。
因此，在這種權(quán)力“三結(jié)合”的機制下，就要求管委會在行使職權(quán)和作出決策時，要考慮和區(qū)分權(quán)力來源、決策的主體和程序?！稐l例》第十三條規(guī)定的“管委會探索實行聘用制”是一大亮點，不僅表明了我市盼發(fā)展、盼人才的強烈愿望和誠意，也體現(xiàn)了市委、市人大與時俱進、勇于創(chuàng)新的魄力。需要說明的是，《條例》是對行政權(quán)運行的再分配，并不涉及司法權(quán)的運行，比如人民法院、人民檢察院的機構(gòu)設(shè)置和運行并不會受到影響。由于《條例》是全國兩批9個農(nóng)高區(qū)第一部地方性法規(guī)，具有創(chuàng)制性和示范性，還有很多亮點，當(dāng)然也有很多需要進一步完善的地方。但我們相信，《條例》的頒布實施必然會為農(nóng)高區(qū)改革發(fā)展提供法治支撐和法治保障。
趙明：周口市律師協(xié)會副會長 河南明辯律師事務(wù)所主任
鼓勵創(chuàng)新是推動發(fā)展的重要手段，而創(chuàng)新本身就需要現(xiàn)有制度給予容錯空間，營造寬松的創(chuàng)新氛圍，從而激發(fā)人才創(chuàng)新的內(nèi)生動力。因此，《條例》第四十七條規(guī)定，“支持農(nóng)高區(qū)建立創(chuàng)新容錯機制，對改革創(chuàng)新、先行先試未取得預(yù)期效果，但符合決策程序、勤勉盡責(zé)、未謀取私利的單位或者個人，依法免除責(zé)任”。建立創(chuàng)新容錯機制是保障農(nóng)高區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的重要一環(huán)，有利于提高農(nóng)高區(qū)人才創(chuàng)新的精準(zhǔn)度，有利于對創(chuàng)新失敗的人才給予更好的人文關(guān)懷。
黨中央發(fā)布的《關(guān)于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的意見》明確指出，建立健全容錯糾錯機制，寬容干部在改革創(chuàng)新中的失誤錯誤；國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面加強基礎(chǔ)科學(xué)研究的若干意見》強調(diào)，建立管理創(chuàng)新、寬容失敗的容錯機制，鼓勵科研人員大膽探索、挑戰(zhàn)未知。這些政策性規(guī)定也正在逐漸成為法律法規(guī)的組成部分?！逗幽鲜?yōu)化營商環(huán)境條件》第三十五條規(guī)定了實行“容缺受理制”，并給出必要的限制條件。
需要強調(diào)的是，《條例》第四十七條中的“容錯機制”是建立在“符合決策程序、勤勉盡責(zé)、未謀取私利的”的前提條件下，如果不符合前提條件，隨意決策的單位或個人仍然要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
郭建領(lǐng)：周口市律師協(xié)會副監(jiān)事長 河南平原律師事務(wù)所主任
土地是最重要的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，搞好農(nóng)用地管理利用，可以給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)創(chuàng)造寬松的環(huán)境。《條例》的出臺，為實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、促進農(nóng)高區(qū)高質(zhì)量發(fā)展提供了可靠的制度保障。
《條例》第二章第九條指出，市政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)化推進農(nóng)高區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的財政、土地、科技管理等保障措施，在區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)范項目流程、科學(xué)技術(shù)、人才引進等方面，讓農(nóng)高區(qū)自主決策，讓農(nóng)高區(qū)的管理體制和運行機制細化、網(wǎng)格化。該條款有利于發(fā)揮科技創(chuàng)新在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的關(guān)鍵性和引領(lǐng)性作用，讓農(nóng)高區(qū)能夠放心大膽地自主創(chuàng)新，從而提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的綜合效益和競爭力。
我市讓人耳熟能詳?shù)霓r(nóng)作物是小麥、玉米、甘薯等，風(fēng)吹麥浪，正是我市自然壯觀的農(nóng)田景色。《條例》第四章第二十五條提出，“農(nóng)高區(qū)應(yīng)當(dāng)結(jié)合產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源稟賦和區(qū)位條件，重點發(fā)展小麥主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)籌兼顧玉米、甘薯等其他糧食產(chǎn)業(yè)”。該規(guī)定符合我市的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和地域特色，有助于激發(fā)群眾的內(nèi)生動力。
《條例》第五章第四十六條對知識產(chǎn)權(quán)的保護、管理、服務(wù)機制等方面作了具體規(guī)定。知識產(chǎn)權(quán)旨在保護著作者、發(fā)明者或成果擁有者的權(quán)利。在現(xiàn)代社會中，知識產(chǎn)權(quán)已經(jīng)成為國家和企業(yè)發(fā)展的重要手段和戰(zhàn)略資源。《條例》結(jié)合我市人民群眾怕獲得知識產(chǎn)權(quán)難、產(chǎn)生糾紛解決難等一系列“怕麻煩”的情況，健全了知識產(chǎn)權(quán)的投訴、舉報、維權(quán)等機制，并對農(nóng)高區(qū)組織或個人進行的知識產(chǎn)權(quán)申請、登記實施專項扶助，切實解決人民群眾的后顧之憂，激發(fā)人民群眾發(fā)明創(chuàng)造的熱情。
婁際堂：周口市律師協(xié)會常務(wù)副會長 河南團結(jié)律師事務(wù)所主任
《條例》系創(chuàng)制性立法。從管理體制、規(guī)劃建設(shè)、創(chuàng)新發(fā)展、服務(wù)保障等方面，對農(nóng)高區(qū)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行了立法保障。《條例》第六條明確了各級政府的管理職責(zé)?！稐l例》第六條第三款規(guī)定，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府按照職責(zé)承擔(dān)相關(guān)社會管理、公共服務(wù)職能，并負責(zé)轄區(qū)內(nèi)涉及農(nóng)高區(qū)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營和承包經(jīng)營合同管理、生態(tài)環(huán)境保護等工作”。該條款明確規(guī)定了農(nóng)高區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在履行職責(zé)時，應(yīng)當(dāng)圍繞村民自治程序性事項進行監(jiān)督。只有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府督促村民委員會履行必要法定程序并實質(zhì)性履職后，才能認定履行了法定監(jiān)督職責(zé)。
此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還應(yīng)嚴格落實土地承包經(jīng)營合同的管理責(zé)任，橫向上，對合同模板制定、合同簽署、合同履行及合同歸檔整理等方面進行監(jiān)督，縱向上，對合同雙方主體、承包范圍、權(quán)屬核查、簽訂流程、合約內(nèi)容要求等方面進行監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還應(yīng)收集合同管理過程中產(chǎn)生的各種數(shù)據(jù)信息，構(gòu)建較完備的土地承包管理數(shù)據(jù)，為全面實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供有力支撐。
崔姝娉：周口市律師協(xié)會副會長 河南良承（周口）律師事務(wù)所執(zhí)行主任
全面深化體制改革。農(nóng)高區(qū)可以采取靈活的運行模式，實行“三化三制”改革，深入推進“放管服”改革，更好地發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，著力激發(fā)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新活力，引導(dǎo)和鼓勵各類人才深入農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，打造農(nóng)業(yè)科技體制改革“試驗田”，促進農(nóng)業(yè)科技與農(nóng)村經(jīng)濟緊密結(jié)合，培育新的經(jīng)濟增長點。
集聚優(yōu)勢科教資源。引導(dǎo)科技創(chuàng)新要素向農(nóng)高區(qū)集聚，吸引高校、科研院所在農(nóng)高區(qū)建設(shè)各類研發(fā)機構(gòu)、試驗示范站和科研公共服務(wù)平臺，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)科技服務(wù)體系，推動研發(fā)與應(yīng)用無縫對接，積極開展科技成果“進園入縣”行動，推動更多科技成果在農(nóng)高區(qū)內(nèi)得到轉(zhuǎn)化、應(yīng)用。
培育創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)主體。加大企業(yè)孵化器、眾創(chuàng)空間、星創(chuàng)天地等“雙創(chuàng)”載體建設(shè)力度，培育技術(shù)水平高、成長潛力大的科技型企業(yè)，培育研發(fā)投入大、技術(shù)水平高、綜合效益好的農(nóng)業(yè)高新技術(shù)企業(yè)，形成農(nóng)業(yè)高新技術(shù)企業(yè)集群。支持農(nóng)業(yè)高新技術(shù)企業(yè)在農(nóng)高區(qū)自主開展或聯(lián)合開展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵共性技術(shù)攻關(guān)。大力培養(yǎng)和引進科技人才和高水平創(chuàng)新團隊，打造農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才隊伍。
做優(yōu)做強主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。按照“一區(qū)一主題”定位，拉長產(chǎn)業(yè)鏈，提升價值鏈，圍繞我省特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)布局，重點推動農(nóng)作物育種、高產(chǎn)高效栽培、畜牧養(yǎng)殖、農(nóng)副產(chǎn)品精深加工等領(lǐng)域快速發(fā)展。加大高新技術(shù)研發(fā)和推廣應(yīng)用力度，打造全省農(nóng)業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)，使產(chǎn)業(yè)鏈向中高端延伸，形成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟增長的新業(yè)態(tài)。
推動農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。堅持綠色發(fā)展理念，大力發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)，推進農(nóng)業(yè)資源高效利用，打造水體潔凈、空氣清新、土壤安全的綠色環(huán)境。加大生態(tài)環(huán)境保護和治理力度，加強農(nóng)村飲用水水源地保護，開展農(nóng)用地土壤污染管控和耕地治理修復(fù)工作，實現(xiàn)生產(chǎn)生活生態(tài)有機統(tǒng)一。
促進產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。在產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的基礎(chǔ)上，積極探索農(nóng)民分享二三產(chǎn)業(yè)增值收益的機制，使農(nóng)民合理分享全產(chǎn)業(yè)鏈增值收益，增強農(nóng)民的獲得感、幸福感。引導(dǎo)農(nóng)業(yè)與休閑、教育、科普、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)深度融合，發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)、體驗農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)，建設(shè)科技元素突出、功能完善、宜業(yè)宜居的美麗鄉(xiāng)村和特色小鎮(zhèn)。
提升信息化水平。促進信息技術(shù)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村全面深度融合，發(fā)展智慧農(nóng)業(yè)，建立健全智能化、網(wǎng)絡(luò)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體系，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全過程信息管理服務(wù)能力。加快建立健全適應(yīng)農(nóng)產(chǎn)品電商發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)體系，支持農(nóng)產(chǎn)品電商平臺和鄉(xiāng)村電商服務(wù)站點建設(shè)，推進數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)。
優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境。構(gòu)建以“政產(chǎn)學(xué)研用”結(jié)合、科技金融、科技服務(wù)為主要內(nèi)容的創(chuàng)新體系，提高創(chuàng)新效率。促進農(nóng)高區(qū)更加注重吸引、培養(yǎng)、使用、激勵人才，更加注重發(fā)揮創(chuàng)新型企業(yè)家、專業(yè)技術(shù)人才在農(nóng)高區(qū)發(fā)展中的作用，營造集聚創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的創(chuàng)新生態(tài)。鼓勵院校、企業(yè)和社會力量開展專業(yè)化教育，培養(yǎng)更多愛農(nóng)業(yè)、懂技術(shù)、善經(jīng)營、會管理的新型職業(yè)農(nóng)民。
加強合作交流。充分利用國內(nèi)、國際科技合作平臺，加強國際科技合作、學(xué)術(shù)交流和技術(shù)培訓(xùn)，促進農(nóng)高區(qū)開放創(chuàng)新發(fā)展。充分發(fā)揮我省在農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新及交通區(qū)位方面的優(yōu)勢，推動建設(shè)面向全國的區(qū)域現(xiàn)代農(nóng)業(yè)研發(fā)輻射中心，促進我省農(nóng)業(yè)優(yōu)勢技術(shù)、產(chǎn)品、服務(wù)“走出去”。
梁偉：周口市律師協(xié)會監(jiān)事長 河南孜搏名立律師事務(wù)所主任
《條例》明確規(guī)定，市縣鄉(xiāng)三級人民政府應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)承擔(dān)相關(guān)行政事務(wù)。市級政府從宏觀上制定優(yōu)惠政策，成立農(nóng)高區(qū)管委會，作為市政府的派出機構(gòu)，履行相關(guān)職責(zé)?？h級政府做好政策落實工作，如下設(shè)職能部門支持管委會，培育具有核心競爭力的物流企業(yè)等，切實履行相關(guān)職責(zé)。鄉(xiāng)級政府負責(zé)農(nóng)高區(qū)土地承包和管理等相關(guān)責(zé)任，在遵循農(nóng)業(yè)土地農(nóng)民集體所有等基本制度的情況下，支持通過出租、入股等方式，向經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)、委托土地，以建立風(fēng)險防范和保障機制，促進農(nóng)高區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)達到規(guī)模化經(jīng)營。
縣級農(nóng)業(yè)主管部門在職責(zé)范圍內(nèi)，負責(zé)農(nóng)高區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的糾紛處置工作，并提供相關(guān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)等服務(wù)；在農(nóng)高區(qū)的實施和深化行政審批改革方面，提供完善行政審批的綠色通告、全程代辦等服務(wù)。
在平臺、項目、產(chǎn)業(yè)、人才、資金、技術(shù)等方面，《條例》規(guī)定，為農(nóng)高區(qū)內(nèi)的項目落地、項目運轉(zhuǎn)、項目服務(wù)提供政策性扶持，包括健全多勞多得、優(yōu)績優(yōu)酬的分配激勵機制和考核機制，引進招商引資和專業(yè)崗位等急需的人員管理機制，從解決住房、就業(yè)、醫(yī)療、教育等方面，為人才引進提供政策性幫扶。從鼓勵高等院校、科研機構(gòu)等通過轉(zhuǎn)讓、許可等方式，向農(nóng)高區(qū)內(nèi)企業(yè)轉(zhuǎn)移科技成果，并鼓勵農(nóng)高區(qū)內(nèi)相關(guān)經(jīng)營主體為企業(yè)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者提供研究開發(fā)、科技咨詢等服務(wù)，以達到優(yōu)化農(nóng)高區(qū)產(chǎn)業(yè)布局的目的。從資金安排、創(chuàng)新激勵等方面，對農(nóng)高區(qū)給予支持保障，農(nóng)高區(qū)內(nèi)的高新技術(shù)企業(yè)按照規(guī)定享受各項優(yōu)惠政策。從管理服務(wù)角度，縣級政府、鄉(xiāng)級政府和有關(guān)職能部門立足“服務(wù)者”的角色，全力做好服務(wù)保障工作，為農(nóng)高區(qū)高質(zhì)量發(fā)展保駕護航。
綜上所述，《條例》通過搭建特色產(chǎn)業(yè)平臺、穩(wěn)固發(fā)展地方農(nóng)業(yè)特色、提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)能、推動農(nóng)業(yè)與其他行業(yè)協(xié)同發(fā)展等，為農(nóng)高區(qū)高質(zhì)量發(fā)展提供強有力的保障，為周口經(jīng)濟發(fā)展帶來新的機遇。
王鶴連：河南梓晅律師事務(wù)所主任
當(dāng)前，在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的“三權(quán)分置”制度下，為有能力、有條件從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營工作的單位或個人提供了公平競爭的機會，但同時也因為集體經(jīng)濟組織成員辨識能力差、信息不對稱等原因，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)過程的公平公正缺乏保障要素，造成土地撂荒或者炒賣土地損害農(nóng)戶利益的現(xiàn)象時有發(fā)生?！稐l例》第三十九條第一款明確規(guī)定農(nóng)戶書面委托集體經(jīng)濟組織與受讓方簽訂流轉(zhuǎn)合同，這就使農(nóng)戶與集體經(jīng)濟組織建立了委托合同的法律關(guān)系，受委托的集體經(jīng)濟組織就有義務(wù)審核受讓方是否具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力，確保不能因自己的過錯，造成農(nóng)戶的利益受到損害，否則就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
《條例》第三十九條第二款規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方應(yīng)當(dāng)是具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或者資質(zhì)的組織和個人。在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權(quán)。這是《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第三十八條規(guī)定的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循的原則之一。民法典繼續(xù)擴大了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的對象，土地經(jīng)營權(quán)的受讓方既可以是本集體經(jīng)濟組織的成員，也可以是本集體經(jīng)濟組織之外的法人、其他組織或者自然人，但在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織的其他成員享有優(yōu)先受讓的權(quán)利。所謂的同等條件，就是《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第三十八條第五項規(guī)定的包括流轉(zhuǎn)期限、付款方式、流轉(zhuǎn)費用等合同約定的各項主要條款均相同。此項規(guī)定，不僅保證了《條例》與上位法的銜接，而且強調(diào)了在發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟的同時不能損害個別農(nóng)戶的合法權(quán)益。
